Mittwoch, 5. September 2007

European neighborhood policy (German)

Ungleiche Partner
Migrationsmanagement in der Europäischen Nachbarschaftspolitik

Die ungekürzte Originalfassung des Artikels ist in der „Zeitschrift zwischen Nord und Süd – iz3w 302 (September/Oktober 2007)“ erschienen.
von Christian Banse, Doreen Müller und Holk Stobbe

Das Migrationsregime der Europäischen Union macht nicht an den Außengrenzen Europas halt. Inzwischen finanziert die EU sogar Flüchtlingscamps in Staaten, die nicht einmal die Genfer Konvention akzeptieren – etwa in Libyen. Doch die Grenzen werden nicht nur mit polizeilicher Gewalt, sondern auch mit Hilfe von Datenerfassung, Asylvereinbarungen und Rücknahmeverträgen ständig ausgeweitet. Auf EU-Anrainerstaaten, die sich kooperativ zeigen, wartet Belohnung.

Auf ihrer Ratstagung am 13. Juni sind die EU-Innenminister übereingekommen, dass die Zusammenarbeit und der Dialog mit Drittstaaten verstärkt werden müssen, um »illegale« Migration effektiv bekämpfen und eine kontrollierte Zuwanderung nach Europa erreichen zu können. Auf der Basis einiger Pilotprojekte soll ein neues Konzept von Mobilitätspartnerschaften« entwickelt werden. Dieses sieht vor, interessierte Drittstaaten in die Pläne der EU einzubeziehen, eine »zirkuläre Migration« mit befristeten Arbeitsvisa zu etablieren und unerwünschte MigrantInnen fern zu halten.
Wie die effektive Bekämpfung von unerwünschter Migration aussehen soll, zeigt sich derzeit in fast allen Nachbarstaaten der EU. So fanden Ende 2006 in Marokko zahlreiche Razzien statt. Rund 600 MigrantInnen aus Westafrika wurden von marokkanischen Polizeikräften aus ihren Wohnungen gezerrt und an die algerische Grenze verfrachtet. Libyen deportierte seit September letzten Jahres 12.000 MigrantInnen. Sie wurden bei Razzien festgenommen oder auf See abgefangen, in Gefängnisse verfrachtet und abgeschoben. In der Ukraine werden TransitmigrantInnen routinemäßig in ehemaligen Militärkasernen interniert. Wenn sie es schaffen, einen Asylantrag zu stellen, werden sie entlassen und beim nächsten Versuch, die EU-Grenze zu übertreten, erneut inhaftiert.
Der Umgang der EU-Anrainerstaaten mit TransitmigrantInnen hat sich in den vergangenen Jahren grundlegend geändert. Bislang hatten diese Staaten kein Interesse daran, MigrantInnen an der Durchreise in Richtung EU zu hindern. Doch mit einem Bündel aus Druckmitteln und Anreizen wirkt die EU inzwischen recht erfolgreich darauf hin, ihre Nachbarstaaten in die Migrationskontrolle einzubinden. Vor allem mittels der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) will die EU eine »verbesserte Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich Migration« erreichen.

Herde der Instabilität
Die ENP wurde entworfen, weil viele der EU-Nachbarstaaten nach den jüngsten Erweiterungsrunden keine Chance haben, in absehbarer Zeit der EU beizutreten. Mit Hilfe der ENP will die Europäische Kommission Einfluss auf die Politik und die wirtschaftliche Entwicklung in den Anrainerstaaten nehmen – ohne ihnen eine Beitrittsperspektive zu bieten. Für jeden Nachbarstaat wird ein individuell angepasster Nachbarschaftsplan entworfen. Aufgestellt wird jeweils ein ganzer Katalog von Reformen, ihre Erfüllung wird mit Handels- und Visaabkommen oder spezifischen Förderprogrammen belohnt. Adressaten dieser Politik sind die unmittelbaren Nachbarländer im Mittelmeerraum (Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien, Tunesien) und in Osteuropa (Weißrussland, Republik Moldau, Ukraine). Durch eine »Strategische Partnerschaft« zählen auch der Südkaukasus (Armenien, Aserbaidschan, Georgien) sowie Russland dazu.
Laut Europäischer Kommission soll durch die Nachbarschaftspolitik verhindert werden, dass sich die Kluft zwischen den Nachbarstaaten und der EU vergrößert. Die zuständige EU-Kommissarin, Benita Ferrero-Waldner, betont, es gehe nicht um »neue Trennlinien« in Europa, sondern »ganz im Gegenteil« darum, die »Grenzen [zu] überbrücken«, wenn die politischen Prinzipien und demokratischen Werte der EU in den Anrainerstaaten gestärkt werden sollen.
Dazu gehört die »graduelle Teilhabe an den so genannten ‚vier EU-Freiheiten’, der Freiheit des Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehrs«. An »unseren Grenzen sollen keine Herde von Instabilität bestehen bleiben«, so die Kommissarin.(1) Denn »indem wir unseren Nachbarn helfen, helfen wir uns selbst. Indem wir rund um die Union politisch investieren – von der Ukraine bis in den Kaukasus, vom Nahen Osten bis in den Maghreb, erzeugen wir Stabilität und Wohlstand in unseren Partnerstaaten und in Europa.« (2)
Die Grenzpolitik der ENP verfolgt dabei zwei widersprüchliche Ziele. Zum einen soll unter anderem mit der Etablierung von »Grenzregionen« der Austausch über die Grenzen hinweg gefördert werden. Hierbei geht es vor allem um wirtschaftliche Beziehungen, aber auch um kulturelle und soziale Kooperation. Zum anderen werden allzu durchlässige Territorialgrenzen als Gefahr betrachtet. Die Kommission versucht daher gleichzeitig, ein rigides Grenzkontrollregime zu etablieren. Die EU-Anrainer sind in der ENP keine gleichberechtigten Partner: Die Umsetzung der EU-Visapolitik und die Aufrüstung des Grenzschutzes vor Ort werden zur Vorbedingung für regionale wie nationale Akteure in den Nachbarstaaten, um Zuschüsse von der EU zu erhalten. Erfüllen sie die Programmvorgaben zufriedenstellend, wird ihnen ein privilegierter Zugang zum EU-Binnenmarkt in Aussicht gestellt. Oder vereinfachte Visabedingungen für ihre BürgerInnen werden angekündigt, etwa für den Austausch von Studierenden. Oder es geht – wie im Falle der Ukraine – gar um die EU-Mitgliedschaft.

Die Last der Kleinen
Wie die ENPs auf die Grenzregionen wirken, ist lokal sehr verschieden. Die Ausweitung des Schengen-Abkommens erschwert vielerorts die bisherige wirtschaftliche Zusammenarbeit der Bevölkerung beiderseits der EU-Außengrenze. Schließlich wird das Überschreiten der Grenze mit der Einführung der Visumspflicht für viele Menschen nahezu unmöglich. Überlebenswichtige Waren können nicht mehr beschafft werden, und es ist kaum noch möglich, durch den kleinen Grenzverkehr ein Einkommen zu erzielen.
So war die polnisch-ukrainische Grenze, seit 2004 Außengrenze der EU, seit der Auflösung der Sowjetunion eine offene Region des Grenzhandels. Ukrainische, russische und weißrussische VerkäuferInnen pendelten, um ihre Waren in Ostpolen zu verkaufen. Viele GrenzgängerInnen trugen durch diesen »Ameisenhandel« beständig kleine Warenmengen über die Grenze. Mit der Visumspflicht für UkrainerInnen ist der Grenzverkehr stark eingeschränkt und den Menschen diese Möglichkeit des Austausches genommen. Um erleichterte Visabedingungen für ihre BügerInnen zu erhalten, muss die Ukraine ihre Grenze zur EU schließen und TransitmigrantInnen an der Durchreise hindern.
Der von der EU häufig verwendete Begriff der »Grenzkriminalität« ignoriert, dass das Unterlaufen von Grenzen eine weit verbreitete Alltagspraxis ist. Indem die EU »Ameisenhandel«, grenzüberschreitende Prostitution oder »Schleusertätigkeiten« kriminalisiert, werden bislang alltägliche Handlungen zu riskanten Unternehmungen.
Die Aufrüstung der Außengrenzen durch EU-Programme verschärft auch Konflikte um strittige Grenzverläufe und um Minderheitenrechte. Gerade in Osteuropa sind viele Territorialgrenzen umstritten, wie etwa jene zwischen Russland und Estland. Durch den Ausbau der Grenzkontrollen verstärken sich die Konflikte zwischen russischsprachiger Minderheit und anderen Bevölkerungsgruppen, weil der Minderheit unterstellt wird, dass sie die Grenzziehung und den Ausbau der Kontrollen ebenso wenig akzeptieren wie die russische Regierung.

Vorverlagerung des Filters
EU-Kommissarin Ferrero-Waldner zufolge liegt die politische Herausforderung darin, »das richtige Gleichgewicht zwischen der Bekämpfung der illegalen Migration und der Unterstützung derjenigen MigrantInnen zu finden, die wir für unser ökonomisches und soziales Wohlergehen brauchen«. Die Anrainerstaaten sind als Transitländer aufgerufen, die EU bei der Selektion von »gewünschter« und »unerwünschter« Einwanderung zu unterstützen. Wie zuvor die osteuropäischen Beitrittsländer sollen nun die Anrainerländer als Pufferzone zwischen der EU und den Herkunftsländern fungieren: Die EU fordert ihre Nachbarn auf, TransitmigrantInnen und auch (bestimmte) eigene BürgerInnen an der Einreise in die EU zu hindern.
Die Funktion der Nachbarn ist in dieser Politik eine doppelte: Zum einen geht es um die polizeiliche Sicherung der Grenzen zur EU und eine verstärkte Kontrolle aller Außengrenzen. Zum anderen wird mittels Rückübernahmeabkommen – ein wichtiges Element aller Nachbarschaftspläne – sichergestellt, dass die Anrainerländer diejenigen MigrantInnen wieder aufnehmen, deren Aus- oder Weiterreise in die EU sie nicht verhindern konnten.
Diese Nachbarschaftspläne führen in den EU-Anrainerstaaten zu wirtschaftlichen und sozialen Problemen. Da die Außengrenzen der EU nur unter großen Schwierigkeiten überwunden werden können, stranden viele TransitmigrantInnen vor der Grenze. Um den ungeplanten Aufenthalt und die Weiterreise zu finanzieren, suchen sich TransitmigrantInnen Arbeit in der lokalen Ökonomie – in der Regel als irreguläre Arbeitskräfte. So arbeiten MigrantInnen aus den Kaukasus-Republiken irregulär in der Ukraine auf dem Bau, während UkrainerInnen in Tschechien und Polen arbeiten und PolInnen in Deutschland oder Österreich. Ihre jeweiligen Beschäftigungsbedingungen sind äußerst prekär: Sie erhalten weder Tarif- noch Mindestlöhne und können jederzeit (z.B. bei Krankheit) gekündigt werden. Da sie aufgrund ihres Status keinen Zugang zu Arbeitsgerichten haben und oft von den Gewerkschaften ignoriert oder gar angefeindet werden, werden sie auch häufig um ihren Lohn geprellt und haben kaum Möglichkeiten, sich kollektiv gegen Missstände zu wehren. Zentraler Bestandteil des Migrationsfilters sind asylpolitische Instrumente, die ebenfalls in die Nachbarstaaten exportiert werden. Offiziell heißt es dazu, dass die Verantwortung beim Flüchtlingsschutz mit Drittstaaten und Erstasylländern geteilt und die Schutzkapazitäten in den Herkunftsregionen erhöht werden müssten, da diese den größten Teil der Flüchtlinge aufnehmen.
So wurden asylpolitische Vereinbarungen in die Nachbarschaftspläne für Marokko, die Republik Moldawien und Tunesien aufgenommen. Eigens für die Ukraine entwarf die EU bereits 2001 einen »EU Action Plan on Justice and Home Affairs in Ukraine«. Ein zentraler Punkt darin ist die Implementierung der Genfer Flüchtlingskonvention in nationalstaatliches Recht, entsprechende Regelungen in der EU haben Vorbildfunktion. Und im »EU/ Moldova ENP Action Plan« ist ausdrücklich eine Annäherung der Gesetzgebung sowie der entsprechenden behördlichen Strukturen an die EU-Normen und -Standards vorgesehen.

Menschenrechtlich geboten?
Weitere wichtige Eckpunkte der Nachbarschaftspläne sind die Einhaltung des Rückschiebungsverbots und der Zugang zum Asylverfahren, die Bestimmung des Flüchtlingsstatus und die Feststellung »offensichtlich unbegründeter« Anträge. Um die Durchführung von Asylverfahren zu gewährleisten, müssten zudem die erforderlichen Verwaltungsstrukturen entwickelt werden. Ein weiteres Ziel ist, die elektronische Datenerfassung und den Datenaustausch zwischen den Behörden des jeweiligen Landes und der EU zu verbessern. Die Nachbarschaftspläne zielen offensichtlich auf die Entwicklung von Asylregimes in den Anrainerstaaten nach europäischem ‚Vorbild’.
Ziel der EU-Politik ist vorgeblich die Stärkung der Menschenrechte in den Nachbarstaaten. Die Anlehnung an den Menschenrechtsdiskurs stellt jedoch lediglich die Legitimation für die Auslagerung asylpolitischer Belange dar. Das machen die Vereinbarung von Rückübernahmeabkommen mit den Nachbarländern, die Anwendung der Drittstaatenregelung oder die Einrichtung von »Auffanglagern« deutlich. Der Transfer migrationspolitischer Maßnahmen und Instrumente ermöglicht die Kategorisierung und Hierarchisierung von MigrantInnen. Die Trennung zwischen »echten« Flüchtlingen und »Arbeits«- bzw. »WirtschaftsmigrantInnen« kann dementsprechend schon außerhalb der EU stattfinden. Mit den Asylverfahren wird ein Filter geschaffen, der durch die Selektion der »Schutzbedürftigen« die übrigen zu »illegalen« MigrantInnen erklärt. So kann deren Inhaftierung und Abschiebung legitimiert werden.
Das Ziel ist klar: die EU-Mitgliedsstaaten wollen die Verantwortung für die Asylsuchenden an die Nachbarländer delegieren. Das ist bisher eben nicht in allen Fällen möglich. Um Zuständigkeitsregelungen wie die »sichere Herkunfts- oder Drittstaaten«-Regelung umsetzen zu können, müssen die betreffenden Drittstaaten zumindest formal die Durchführung von Asylverfahren und die Einhaltung grundlegender Rechte gewährleisten. Andernfalls werden diese Länder von Gerichten in den EU-Mitgliedstaaten als nicht »sicher« eingestuft und eine Abschiebung dorthin untersagt.
Durch die asylpolitische Pufferzone in den Nachbarländern können innerhalb der EU die Asylantragszahlen und die Zahlen der positiv beschiedenen »Fälle« erheblich gesenkt werden. Tatsächlich hat sich die Zahl der Asylanträge in der EU seit 2002 auf 182.000 im Jahr 2006 halbiert. MigrantInnen werden durch die Zuständigkeitsregelungen gezwungen, ihre Anträge bereits in den Transitstaaten zu stellen. Die Anerkennungschancen sind dort jedoch gering, und der Sinn für die MigrantInnen ist fraglich: In der Ukraine werden Anträge aus der Haft oft nur gegen Bares an die zuständige Stelle weitergeleitet. Die wenigen, die anerkannt werden, erhalten eine einmalige finanzielle »Unterstützung« von drei Euro. Wer angesichts dieser Perspektivlosigkeit dennoch – irregulär – weiterwandert, wird entweder mit Verweis auf die sichere Drittstaatenregelung direkt an der Grenze zurückgewiesen und gar nicht zum Asylverfahren zugelassen. Oder der Antrag wird in den EU-Mitgliedsstaaten als »offensichtlich unbegründet« klassifiziert.

Negative Zuständigkeit
Indem die EU systematisch die Einführung asylpolitischer Instrumente zur Kooperationsbedingung erhebt, wird der migrationspolitische Filter zunehmend schon vor den »Toren« der EU wirksam. Innerhalb der EU wird durch die Dublin-II-Verordnung (3) die Zuständigkeit für Asylverfahren den Mitgliedsstaaten an den Außengrenzen überantwortet. Diese delegieren die Verantwortung durch die Anwendung der Drittstaatenregelung und den Abschluss von Rückübernahmeabkommen an ihre Nachbarn außerhalb der EU, welche ihrerseits Rückübernahmeabkommen mit den Herkunftsländern vereinbaren. Die Ukraine beispielsweise, Transitland für den gesamten asiatischen Raum, hat Rückübernahmeabkommen mit einer Vielzahl von Staaten geschlossen. Durch die negativen Zuständigkeitsregelungen und die Aneinanderreihung von Rückübernahmeabkommen kann sich eine Kette von Abschiebungen ergeben, an deren Ende sich die MigrantInnen in ihrem Herkunftsstaat wiederfinden, ohne dass ihr Asylantrag jemals geprüft wurde. Asylrecht und Flüchtlingsschutz als zwei der letzten Möglichkeiten, sich regulär in der EU aufzuhalten, sind somit fast nicht mehr zugänglich.

Anmerkungen:

1. Ferrero-Waldner, Benita (2004): Chancen einer neuen EU-Nachbarschaft – Moldau und Ukraine. Wien. 29. November 2004. www.eu.int/comm/ commission_barroso/ferrero-waldner/speeches/ moldau_ukraine_de 291104.pdf

2. Alle weiteren Zitate von Ferrero-Waldner aus: dies. (2006): Migration, External Relations
and the European Neighbourhood Policy. Speech/06/30. Conference on Reinforcing the Area of Freedom, Security, Prosperity and Justice of the EU and its Neighbouring Countries. Brüssel. Januar 2006.

3. Die sogenannte »sichere Drittstaatenregelung« wurde innerhalb der EU durch die Dublin-II-Verordnung überflüssig. Laut dieser Verordnung ist derjenige Staat für die Durchführung des Asylverfahrens eines Bewerbers zuständig, der diesem ein Visum erteilt oder dessen (irreguläre) Einreise nicht verhindert hat. Durch diese Verordnung verzeichnet z.B. Polen einen Anstieg der AsylbewerberInnenzahlen – denn per »Dublin-II-Verordnung« werden zahlreiche tschetschenische Flüchtlinge, die auf dem Landweg über Polen in die EU eingereist sind, aus verschiedenen EU-Ländern nach Polen zurückgeschoben.

Christian Banse, Doreen Müller und Holk Stobbe sind SozialwissenschaftlerInnen und forschen in Göttingen zu Grenzen und Migration.

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